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淺析WTO框架下國(guó)企改革的補(bǔ)貼法律問題

2013年第02期    作者:蔡麗麗    閱讀 7,284 次

     國(guó)有企業(yè)改革一直是中國(guó)改革中的關(guān)鍵問題之一。在中國(guó)共產(chǎn)黨第十五屆代表大會(huì)的決議中，將深化國(guó)有企業(yè)改革作為黨的戰(zhàn)略任務(wù)加以規(guī)定;十五屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》；十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中要求:要發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。    

       與俄羅斯的激進(jìn)改革方式不同，中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革沒有采取快速大規(guī)模的私有化方式，而是根據(jù)國(guó)企所處的不同行業(yè)、規(guī)模采取不同的調(diào)整與重組方式。2006年12月，國(guó)資委頒布了《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》，其中將國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的主要目標(biāo)概括為:進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域(以下簡(jiǎn)稱重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域)集中，加快形成一批擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和知名品牌、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)企業(yè)；加快國(guó)有大型企業(yè)股份制改革，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。

       其中，“放開搞活國(guó)有中小企業(yè)”是指“采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營(yíng)、合資、轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)和股份制、股份合作制等多種形式”放開搞活國(guó)有中小企業(yè)。而對(duì)于不屬于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的虧損企業(yè)，短期內(nèi)難以扭虧的，可以向各類投資主體轉(zhuǎn)讓，或與其他國(guó)有企業(yè)進(jìn)行重組。向各類投資主體轉(zhuǎn)讓國(guó)有中小企業(yè)、虧損企業(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上是允許這些企業(yè)通過私有化方式進(jìn)行重組。

       由于國(guó)有中小企業(yè)、虧損企業(yè)的重組可通過私有化方式完成，為了避免可能的貿(mào)易摩擦，應(yīng)按照WTO相關(guān)判例的要求，依照公平市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)，避免將之前所獲的補(bǔ)貼傳遞到私有化后的企業(yè)，引發(fā)可能的反補(bǔ)貼調(diào)查。

        從WTO判例中可以看出，私有化是否消除補(bǔ)貼，其關(guān)鍵在于交易是否基于公平市場(chǎng)價(jià)格，當(dāng)私有化是基于商業(yè)考慮、以公平市場(chǎng)價(jià)格完成的獨(dú)立交易時(shí)，由于新所有者向政府支付的對(duì)價(jià)中包含了原企業(yè)接受的補(bǔ)貼價(jià)值，也就消除了先前接受的補(bǔ)貼。就公平市場(chǎng)價(jià)格概念而言，其是指:當(dāng)交易標(biāo)的在市場(chǎng)公開了一段合理時(shí)間、買賣雙方都掌握充分信息、沒有一方受到任何壓力的情況下，買賣雙方都可以合理期待的價(jià)格。從這個(gè)概念中可以看出，國(guó)企產(chǎn)權(quán)的出售價(jià)格應(yīng)當(dāng)采取市場(chǎng)化方式加以確定，而不是依照行政定價(jià)。

       但是，在中國(guó)的國(guó)企改革過程中，這一要求往往難以遵守。一方面，這與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于初期階段有關(guān)，市場(chǎng)對(duì)企業(yè)的定價(jià)規(guī)則尚未完善；另一方面，由于國(guó)企股份的受讓方多是管理層或其他國(guó)有企業(yè)，在定價(jià)上不能完全排除關(guān)聯(lián)交易以及行政定價(jià)的影響。事實(shí)上，為確保國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓定價(jià)的合理性，國(guó)家曾先后頒布了多項(xiàng)行政規(guī)章。

       （一）1997年3月24日，國(guó)有資產(chǎn)管理局、國(guó)家體改委發(fā)布的《股份有限公司國(guó)有股股東行使股權(quán)行為規(guī)范意見》規(guī)定：“國(guó)有股股東可以依法將其所持有的國(guó)有股股份轉(zhuǎn)讓給境內(nèi)、外法人和自然人……轉(zhuǎn)讓股份的價(jià)格必須依據(jù)公司的每股凈資產(chǎn)、凈資產(chǎn)收益率、實(shí)際投資價(jià)格(投資回報(bào)率)、近期市場(chǎng)價(jià)格以及合理的市盈率等因素來確定，但不得低于每股凈資產(chǎn)值”。

       （二）2003年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作的意見》中規(guī)定:“國(guó)有企業(yè)在決定改制的時(shí)候，首先要通過清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)，要按會(huì)計(jì)制度核實(shí)賬目，并選擇有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，確定其合理的價(jià)值，應(yīng)該以評(píng)估后的價(jià)值為基礎(chǔ)考慮相關(guān)因素合理定價(jià)出售……底價(jià)的確定主要依據(jù)資產(chǎn)評(píng)估的結(jié)果，同時(shí)要考慮產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的供求狀況、同類資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格、職工安置、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)等因素。上市公司國(guó)有股轉(zhuǎn)讓價(jià)格在不低于每股凈資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，參考上市公司盈利能力和市場(chǎng)表現(xiàn)合理定價(jià)。在國(guó)有企業(yè)改制工作中，各地區(qū)要防止和糾正不顧產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)供求狀況及其對(duì)價(jià)格形成的影響作用，不計(jì)轉(zhuǎn)讓價(jià)格和收益，下指標(biāo)、限時(shí)間、趕進(jìn)度，集中成批向非國(guó)有投資者轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的做法。防止和避免人為造成買方市場(chǎng)、低價(jià)處置和賤賣國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)象。

       （三）2004年2月1日，國(guó)資委頒布的《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》規(guī)定:“企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開進(jìn)行”；“在清產(chǎn)核資和審計(jì)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。評(píng)估報(bào)告經(jīng)核準(zhǔn)或者備案后，作為確定企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的參考依據(jù)”；“經(jīng)公開征集產(chǎn)生兩個(gè)以上受讓方時(shí)，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)與產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)協(xié)商，根據(jù)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的的具體情況采取拍賣或者招投標(biāo)方式組織實(shí)施產(chǎn)權(quán)交易。采取拍賣方式轉(zhuǎn)讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)拍賣法》及有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施”；“經(jīng)公開征集只產(chǎn)生一個(gè)受讓方或者按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的，可以采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式”。

       （四）2005年4月，國(guó)資委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》中規(guī)定:國(guó)有產(chǎn)權(quán)持有單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行審計(jì)；國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方案的制訂以及與此相關(guān)的清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估、底價(jià)確定、中介機(jī)構(gòu)委托等重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由有管理職權(quán)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)持有單位依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一組織進(jìn)行，管理層不得參與；管理層應(yīng)當(dāng)與其他擬受讓方平等競(jìng)買。企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓必須進(jìn)入經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)選定的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行，并在公開國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息時(shí)對(duì)以下事項(xiàng)詳盡披露:目前管理層持有標(biāo)的企業(yè)的產(chǎn)權(quán)情況、擬參與受讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的管理層名單、擬受讓比例、受讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的目的及相關(guān)后續(xù)計(jì)劃、是否改變標(biāo)的企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)、是否對(duì)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行重大重組等。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓公告中的受讓條件不得含有為管理層設(shè)定的排他性條款，以及其他有利于管理層的安排；企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)持有單位不得將職工安置費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用從凈資產(chǎn)中抵扣(國(guó)家另有規(guī)定除外)，不得以各種名義壓低國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格；管理層受讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其受讓資金來源的相關(guān)證明，不得向包括標(biāo)的企業(yè)在內(nèi)的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)融資，不得以這些企業(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)或資產(chǎn)為管理層融資提供保證、抵押、質(zhì)押、貼現(xiàn)等。

       （五）2007年2月，國(guó)資委、財(cái)政部頒布的《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》規(guī)定:“企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)當(dāng)以資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果為參考依據(jù)，在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)中公開競(jìng)價(jià)形成，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)按照有利于競(jìng)爭(zhēng)的原則積極探索新的競(jìng)價(jià)交易方式。”

       由上述規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓定價(jià)，最初僅對(duì)國(guó)有小型企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓要求公開競(jìng)價(jià)原則；其后要求股份公司國(guó)有股的轉(zhuǎn)讓價(jià)格不得低于每股凈資產(chǎn)值。而在2003年底之后，則對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓提出統(tǒng)一要求:國(guó)有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓底價(jià)應(yīng)依據(jù)資產(chǎn)評(píng)估及市場(chǎng)供求狀況等確定，上市公司國(guó)有股轉(zhuǎn)讓價(jià)格不得低于每股凈資產(chǎn)值。這些內(nèi)容反映了政府對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓定價(jià)的態(tài)度轉(zhuǎn)變:逐漸以市場(chǎng)化方式確定國(guó)企產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格。但是，這種市場(chǎng)化方式尚有一定的限制:例如，上市公司進(jìn)行國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，需履行行政審批程序，且轉(zhuǎn)讓價(jià)格不能低于每股凈資產(chǎn)值。而更重要的是，要確保市場(chǎng)化的定價(jià)方式能在實(shí)踐中真正得以實(shí)現(xiàn)，這需要各個(gè)環(huán)節(jié)的完善。一方面，要加強(qiáng)國(guó)企產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)，按照有利于競(jìng)爭(zhēng)的原則積極探索新的競(jìng)價(jià)交易方式，尤其要發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立評(píng)估作用，使得買賣雙方都能獲得關(guān)于交易標(biāo)的充分信息；另一方面，各級(jí)政府必須要明確自身職能，不能通過行政方式干預(yù)平等主體之間進(jìn)行的國(guó)企產(chǎn)權(quán)交易。

       綜上所述，在對(duì)中國(guó)的中小型國(guó)企、非重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的虧損國(guó)企進(jìn)行改制的過程中，私有化是可采取的方式之一。但為了避免將來可能遭受的反補(bǔ)貼調(diào)查，相關(guān)企業(yè)應(yīng)借鑒WTO判例的經(jīng)驗(yàn)，按照公平市場(chǎng)價(jià)格完成國(guó)企產(chǎn)權(quán)交易，以消除在私有化之前所接受的補(bǔ)貼。●